Öffentliche Sicherheit

«Les deux bases du bien public sont la sûreté et les lumières.»

(Art. 4 der Verfassung der Helvetischen Republik vom 12. April 1798)

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Diskriminierende Personenkontrollen: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Vorgaben - Rechtslage und Praxis

Diskriminierende Personenkontrollen war das Thema einer Polizeirechtsveranstaltung des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte (SKMR) der Universität Bern. Der auch hier veröffentliche Aufsatz ist die überarbeitete und ergänzte Fassung des Einleitungsreferates. Erstmals publiziert wurde er im Jusletter vom 6. März 2017

"Rasse" und "Ethnie" werden sowohl in der juristischen wie auch in der sozialanthropolgischen Literatur als unbrauchbar bzw. unhaltbar bezeichnet. Trotzdem ist "Rasse" ein Anknüpfungskriterium bezüglich Diskriminierung in Art. 8 Abs. 2 BV. "Herkunft" in dieser Bestimmung meint "ethnische Herkunft". Dies führt in der Praxis zu schwierigen Situationen, wenn einerseits die illegale Einreise in die Schweiz  verboten und strafbar ist, "Schengen" jedoch systematische Grenzkontrollen verbietet und zur Vermeidung von Diskriminierung nicht auch auf äusserliche Merkmale von Personenabgestellt werden darf. Dabei machen Migranten afrikanischer Herkunft eine grosse Zahl aus. Rein objektive Kriterien vermögen für die Feststellung einer diskriminierenden Personenkontrolle nicht zu genügen, es bedarf auch einer entsprechenden (möglicherweise gar unbewussten) subjektiven Seite. Die bundesgerichtliche Praxis ist konstant und klar: es darf nicht ausschliesslich auf äusserliche Merkmale abgestelt werden.

10vor10: Türkischer Aussenminister auf innenpolitischer Mission

In der Türkei steht ein wichtiges Verfassungsreferendum an. In Deutschland und der Schweiz sind türkische Politiker unterwegs, um für eine Ausweitung der Machtbefugnisse des Präsidenten zu werben. Sie treten an öffentlichen oder halb-öffentlichen Anlässen auf und sprechen primär zur türkischen Diaspora.

In Deutschland – und nun auch in der Schweiz – wird diskutiert, solche Auftritte oder Anlässe insgesamt zu verbieten. Politiker argumentieren damit, für „türkische Propaganda“ gebe es keinen Platz oder die Sicherheit der Veranstaltungen könne nicht gewährleistet werden.

Wenn völkerrechtlich besonderes geschützte Personen wie die Minister einer Regierung ein anderes Land besuchen, hat das Gastland besondere Vorkehren zu treffen. Die Eidgenossenschaft ist Partei der entsprechenden völkerrechtlichen Verträge – innerstaatlich stehen die Kantone bei der Umsetzung in der Pflicht (Polizeihoheit). Für einen Kanton kann es (personal-) aufwendig, anspruchsvoll und teuer sein, die nötigen Sicherheitsdispositive anzulegen und umzusetzen. Gleichwohl kann es in einer normalen Lage kein Grund sein, einen Besuch zu verbieten. Etwas anderes gilt nur dann, wenn beispielsweise konkrete Anschlagspläne bekannt sind oder wenn in der Schweiz gewalttätige Auseinandersetzungen stattfinden.

Für politische Anlässe in der Schweiz, welche die türkische Innenpolitik zum Inhalt haben, gilt die Versammlungs- und Meinungsäusserungsfreiheit. Diese Grundrechte gelten allgemein für alle Menschen (nicht nur für Schweizerinnen und Schweizer) und ungeachtet des Inhalts. Es gibt rechtlich keine Unterscheidung zwischen „unzulässiger Propaganda“ und „wohlgefälligen Meinungen“. In der Schweiz darf man den türkischen Präsidenten Erdogan toll finden, man darf ihn aber auch kritisieren oder keine Meinung zu ihm haben. Zwar kennt die Schweiz eine Anti-Rassismuss-Strafnorm, doch ist eine Vorzensur in jedem Falle unzulässig (Kerngehalt der Kommunikationsgrundrechte).

Zwar können Veranstaltungen mit Auftritten türkischer Politiker in der Schweiz allenfalls mit Auflagen versehen werden (welche zu begründen wären) – präventiv verbieten darf man sie aber nicht. Kommt es zu Auseinandersetzungen, gilt das Störerprinzip: Massnahmen haben sich gegen die Störer zu richten - und nicht gegen diejenigen Personen, welche es zu schützen gilt.

Umgekehrt müssen ausländische Politiker in der Schweiz aber nicht vor missliebigen Meinungen Dritter geschützt werden. So sind beispielsweise auch Kundgebungen gegen solche Auftritte zulässig – allerdings können die Behörden zur Gewährleistung der Sicherheit und zum Ausgleich allenfalls konfligierender Rechtsgüter Auflagen machen (z.B. indem Abstände eingehalten werden müssen).

Wollte man an dieser Situation etwas ändern, müsste ein „Versammlungsgesetz“ erlassen werden (solche gibt es insbesondere in Deutschland). Bislang war der Erlass eines solchen Gesetzes in der Schweiz völlig zurecht nicht verlangt worden.

Über den Umgang mit Gefährdern

Die terroristischen Anschläge v.a. in Nizza und Berlin, deren Täter schon lange vor ihrer Tatausführung auf dem Radar verschiedener Sicherheitdienste als dem IS nahe oder zugehörig und sehr gefährlich erschienen waren, hat in der Bevölkerung und in der Politik Besorgnis ausgelöst. Was kann in solchen Situationen unter Beachtung der Grundrechte getan werden, um die Bevölkerung wirksam zu schützen. Ein Beitrag in der NZZ vom 12. Januar 2017 zeigt einen möglichen Weg.

10vor10: Beitrag zum Verbot eines PNOS-Konzerts

Am 10. Januar 2017 hat die Kantonspolizei St. Gallen mitgeteilt, dass für den Samstag ein kantonsweites Verbot für ein Konzert gelte, welches von einer rechtsradikalen Partei organisiert wird. Der genaue Ort ist der Polizei nicht bekannt.

Die Kantonspolizei St.Gallen hat Kenntnis davon erhalten, dass die Partei PNOS ein Rechtsrockkonzert in der Schweiz geplant hat. Gemäss den vorliegenden Informationen soll der Veranstaltungsort erst kurzfristig bekannt gegeben werden. Im Kanton St.Gallen ging kein entsprechendes Gesuch um Bewilligung dieser Veranstaltung ein. Erfahrungsgemäss werden bei Anlässen rechts- oder linksextremer Kreise Demonstranten der jeweiligen Gegenseite mobilisiert, weshalb mit folgenreichen Auseinandersetzungen gerechnet werden muss. Um die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu gewährleisten, verbietet die Kantonspolizei St.Gallen die Durchführung der Veranstaltung im Kanton St.Gallen. Dem Parteipräsidenten der PNOS wurde eine entsprechende Verfügung zugestellt.

 Die Verfügung der Kantonspolizei stützt sich massgeblich auf die „polizeiliche Generalklausel“. Sprich es gibt keine ausdrücklich Norm im Gesetzesrecht, welche für ein Verbot des Konzerts herangezogen werden könnte.

Politische Versammlungen oder ähnliche Veranstaltungen können generell dann von einer Bewilligung abhängig gemacht werden, wenn sie im öffentlichen Raum und insbesondere auf öffentlichem Grund stattfinden (Herrschaft des Gemeinwesens). Darum scheint es aber vorliegend nicht zu gehen. Vermutlich hat die PNOS irgendeine grössere Halle oder ein Restaurant reserviert - das Konzert wird nicht auf öffentlichem Grund stattfinden.

Als Rechtsgrundlage für ein Konzertverbot kann die polizeiliche Generalklausel zur Anwendung kommen (vgl. auch Art. 36 BV). Es müssten dann aber die allgemeinen Voraussetzungen zu ihrer Anwendung erfüllt sein (die polizeiliche Generalklausel ist ein Rechtsinstitut, deren Ausgestaltung je nach Sachgebiet leicht variieren kann - vorliegend geht es aber um Grundsätzliches).

Zu den Voraussetzungen der polizeilichen Generalklausel gehört, dass ein fundamentales Rechtsgut betroffen ist (klassische Gefahrenabwehr) – der Schutz von Leib und Leben Dritter entspricht dieser ersten Anforderung ohne Weiteres. Die Gefahr für das Rechtsgut muss sodann unmittelbar und schwer sein – ob diese Voraussetzung erfüllt ist, wenn ein Konzert im Geheimen und vermutlich fernab der Öffentlichkeit stattfindet, kann bezweifelt werden. Weiter wären eine zeitliche Dringlichkeit sowie Subsidiarität gegenüber einem Handeln des Gesetzgebers (Änderungen im positiven Recht) verlangt und vermutlich vorliegend erfüllt. Die beiden letzten Erfordernisse zur Anwendung der polizeilichen Generalklausel sind hingegen kaum erfüllt:

Die Generalklausel darf nur von der zuständigen Behörde angewendet werden. Artikel 4 Absatz 1 des Polizeigesetzes des Kantons St. Gallen hält unter der Sachüberschrift „Polizeiliche Anordnungen im allgemeinen“ fest, „(d)ie Regierung erlässt polizeiliche Anordnungen, wenn eine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung mehrere Gemeinden erfasst oder die Anordnungen des Gemeinderates nicht ausreichen.“ Damit liegt die Zuständigkeit für ein kantonsweites Konzertverbot bei Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung beim Regierungsrat, also bei einer politischen Behörde – und nicht bei der Kantonspolizei.

Sodann müsste ein Verbot verhältnismässig sein. Das ist bei einem Totalverbot kaum gegeben, auch wenn es zeitlich auf den kommenden Samstag begrenzt ist. Die Behörden würden die gleiche Verfügung auch für andere Tage ausfällen. Die PNOS als politische (Mikro-) Partei dürfte damit an keinem Ort im Kanton St. Gallen ein Konzert aufführen. Zudem gilt für Versammlungen mit politischem Charakter das Störerprinzip. Sprich solange eine Versammlung selber friedlich – also nicht offen gewalttätig – ist, müsste sie vor Störern geschützt werden. Dabei spielt es keine Rolle, ob an der Versammlung eine Meinung kundgetan wird, welche missliebig und inhaltlich zu verurteilen ist (für die Polizei würde es rechtlich keine Rolle spielen, ob sie Neonazis vor Autonomen oder Autonome vor Neonazis "beschützt" - es geht einzig darum, wer gewalttätig ist). Wird die Versammlung selber unfriedlich, so darf sie aufgelöst werden.

Kurzum: Wenn Konzerte wie diese problematisch erscheinen, sind die politischen Behörden, vorab die Parlamente und Regierungen aufgerufen, in den dafür vorgesehenen demokratischen Verfahren Massnahmen vorzusehen. Diese Massnahmen würden dann aber für alle ähnlichen Veranstaltungen ebenfalls gelten. Das ausnahmsweise Abstellen auf die polizeiliche Generalklausel bildet keine Alternative. Nach der älteren Rechtsprechung sowie einem massgeblichen Teil der Lehre darf die Generalklausel sowieso nicht angerufen werden, wenn Ereignisse vorhersehbar sind.

Die polizeilichen Behörden wiederum müssen allfällige Verstösse gegen die Anti-Rassismus-Strafnorm konsequent zur Anzeige bringen und allfällige Einreisesperren durchsetzen. Beides kann unter Umständen schwierig und personalintensiv sein– aber es gibt kein „Sonderrecht“ für politische Wirrköpfe wie jene der PNOS, eine Partei, welche übrigens in der Schweiz nie richtig hat Fuss fassen können.

Tagesanzeiger vom 16. Januar 2017, S. 5

Das Katz und Maus Spiel um das Konzert der PNOS war auch im Tagesanzeiger vom 16. Januar 2017 (Seite 5) ein Thema. Der Tagesanzeiger hat mich zum "Professor" befördert (richtig wäre gewesen: Lehrbeauftragter) und auf einen Beitrag im St. Galler Tagblatt hingewiesen.

Von einem Beitrag im St. Galler Tagblatt weiss ich nichts, jedenfalls habe ich dort kein Interview gegeben. Inhaltlich stellt der Tagesanzeiger auf die Verhältnismässigkeit der Massnahme und auf die Zuständigkeit des Regierungsrates (anstatt der Polizei) ab. Das ist nicht ganz falsch - aber mein Hauptargument ist, dass es a) keine gesetzliche Grundlage für ein totales Versammlungsverbot gibt und b) man eine solche Massnahme im konkreten Fall nicht mit der polizeilichen Generalklausel begründen kann.

Echo der Zeit: Neonazi-Konzert in Unterwasser/SG

Nach Art. 67 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20) können Einreiseverbote zur Wahrung der inneren oder der äusseren Sicherheit angeordnet werden:

Das Bundesamt für Polizei (fedpol) kann zur Wahrung der inneren oder der äusseren Sicherheit der Schweiz gegenüber Ausländerinnen und Ausländern ein Einreiseverbot verfügen; es hört den Nachrichtendienst des Bundes (NDB) vorgängig an. Das fedpol kann Einreiseverbote für eine Dauer von mehr als fünf Jahren und in schwerwiegenden Fällen unbefristet verfügen.

Im Falle der Neonazi-Bands, welche am Wochenende vom 16. Oktober 2016 in Unterwasser/SG aufgetreten sind, ist keine Einreisesperre verhängt worden.

Die präventive Massnahme kann gegen gewalttätigen Extremismus durchaus zur Anwendung kommen. Es müssen jedoch eine Gefährdungslage oder deutliche Anhaltspunkte dafür bestehen. Ein Einreiseverbot könnte ausgesprochen werden, wenn Mitglieder einer solchen Band beispielsweise bereits wegen Rassismus vorbestraft wären und die Tat auch in der Schweiz unter Strafe stünde. Ebenfalls denkbar sind Einreiseverbote bei Aufrufen oder zustimmender Billigung terroristischer Akte oder beim Schüren von Hass gegen Teile der Bevölkerung.

Eine Veranstaltung an sich steht - solange sie einen friedlichen Charakter trägt - unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit. Nach einem Bundesgerichtsentscheid aus dem Jahr 2010 musste die Stadt Genf sogar ein Theater dem in Frankreich mehrfach wegen rassistischer Äusserungen verurteilten Kömodianten Dieudonné zur Verfügung stellen.

Das bedeutet aber nicht, dass die Behörden solche Veranstaltungen unterstützen. Vielmehr bleibt die Ahndung strafrechtlich relevanter Sachverhalte vorbehalten. Zudem ist es eine wichtige Aufgabe der Zivilgesellschaft, sich gegen Extremismen argumentativ zur Wehr zu setzen, Inhalte zu entlarven und zu entkräften.

Nachrichtendienstgesetz als Kröte schlucken?

Das Nachrichtendienstsgesetz des Bundes (NDG), über das am 25. September 2016 abgestimmt wird, verleiht dem Nachrichtendienste des Bundes Möglichkeiten der geheimen Nachrichtenbeschaffung, mit denen massiv die Privatsphäre eingedrungen werden kann. Besondere Problematik: die Kabelaufklärung.

In einem Beitrag in der NZZ on line vom 7. September 2016 von Markus Mohler werden die verschiedenen Argumente pro und contra einander gegenübergesetellt. Die Redaktion der NZZ hat den Titel dabei geändert, womit diese Kurzaussage ohne die notwendige Herleitung wie im Text als zynisch missverstanden werden könnte.

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Rezension


Recht in besonderen und ausserordentlichen Lagen. Unter besonderer Berücksichtigung des Rechts bei Katastrophen

Dissertation von David Rechsteiner, St.Gallen 2016, St. Galler Schriften zur Rechtswissenschaft, Band 28, Zürich/St.Gallen 2016

Bei besonderen und ausserordentlichen Lagen stehen staatliche Mittel und Verfahren in einem Missverhältnis zu konkreten Herausforderungen. Eine zügige Lösung tut aber meist Not. Angesichts drängenden Handlungsbedarfs gehen die durchaus vorhandenen Instrumente, aber auch die rechtlichen Grenzen für Massnahmen in besonderer oder ausserordentlicher Lage zuweilen vergessen – oder sie treten, da sie einengend wirken können, in den Hintergrund. Insbesondere ausserordentliche Lagen sind immer auch Bewährungsproben für den Rechtsstaat.

David Rechsteiner bearbeitet im vorliegenden Werk gleich mehrere Spannungsfelder. Er leitet seine 391 Textseiten umfassende, vollständig mit Randziffern versehene Dissertation mit einer Kurzzusammenfassung in drei Sprachen ein. Die klar und überzeugend gegliederte Arbeit umfasst insgesamt sechs Kapitel: Die «Problematik des Rechts in besonderen und ausserordentlichen Lagen» (A.) gewährleistet als Problemerfassung den Einstieg in die Thematik; mit den «Verfassungs- und völkerrechtliche Schranken» (B.) wird anschliessend bereits der zentrale übergeordnete rechtliche Rahmen abgesteckt; das Kapitel über «Besondere und ausserordentliche Rechtsetzungsverfahren» (C.) widmet sich den unterschiedlichen legislatorischen Handlungsmöglichkeiten; damit ist der Weg bereitet für eine Vertiefung am Beispiel des Katastrophenrechts (D.) sowie für «Bemerkungen zu Rechtsschutz und Entschädigungen von staatlichen Eingriffen». Die mit acht Seiten gebührend umfangreichen «Schlussfolgerungen» (F.) runden das Werk ab und unterstreichen die sorgfältig hergeleiteten wissenschaftlichen Erkenntnisse des Autors.

Zur vollständigen, im Schweizerischen Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht (2016/5, S. 277 ff.) erschienenen Rezension siehe nachfolgende Datei.

Ansprache Bundesfeier 2016 in Münchwilen/AG

Die Ansprache von Reto Müller zur Bundesfeier in Münchwilen (Aargau) zeichnet zuerst die Entwicklung des 1. August als Bundesfeiertag nach (1), wirft ein kurzes Streiflicht auf den Bundesbrief von 1291 (2), frägt anschliessend danach, ob es vielleicht auch andere Daten für einen Nationalfreiertag gegeben hätte (3) und geht zum Abschluss auf die Gewährleistung der Sicherheit und das sich daraus ergebende Spannungsfeld zur Freiheit ein (4).

Als Datum für den schweizerischen Nationalfeiertag wären auch etwa der 15. Mai 1648 (Friede von Münster und Anerkennung der Souveränität der Eidgenossenschaft), der 12. April 1798 (Helvetische Republik) oder der 12. September 1848 (Datum der ersten Bundesverfassung) in Frage gekommen. Juristisch wäre ein Anknüpfen an die Schaffung des Bundesstaates wohl naheliegener gewesen - gleichwohl sprachen politische Gründe für ein weit zurück im Mittelalter liegendes Ereignis.

Die erwähnten Anknüpfungspunkte beziehen sich alle (auch) auf die Gewährleistung der Sicherheit. Heute bildet das Verhältnis zwischen Sicherheit und Freiheit eine Herausforderung für die Staatengemeinschaft. Daher sollte an einer Bundesfeier nicht mehr der Bundesbrief von 1291 im Zentrum stehen als vielmehr auf die Grundwerte der modernen Schweiz Bezug genommen werden.

Konkordate und Föderalismus im Sicherheitsbereich

Vom Flickenteppich zum Scherbenhaufen.

Konkordate sind ein unverzichtbares Rechtsinstitut des horzontalen Föderalismus. Der Umgang mit der Komplexität des Föderlismus (Denis de Rougement) erweist sich jedoch als anforderungsreich und gelingt aus unterschiedlichen Gründen nicht immer. Ein Grund ist der viel kritisierte "Kantönligeist", der zu einem "Laubsägeliföderalismus" führen kann. Ein Musterbeispiel sind die bisher gänzlich missratenen Anstrengungen zur unbestritten notwendigen Regulierung der privaten Sicherheitsunternehmen. Zwei bei weitem nicht deckungsgleiche Konkordate, denen - im deutschschweizerischen Gebiet - lange nicht alle Kantone beigetreten sind, dazu einzelne (selbstverständlich unterschiedliche) kantonale Gesetzgebungen und Kantone, die von jeglicher Regelung Abstand nehmen wollen, sind derzeit das Ergebnis. Das führt insbesondere, aber nicht nur, für die Sicherheitsbranche zu einer unzumutbaren Rechtslage, ebenso aber auch zu einem unnötigen enormen Administrationsaufwand auf staatlicher und privater Seite. Die Legiferierung über die privaten Sicherheitunternehmen fällt unter die kantonale Polizeihoheit. Umgekehrt drängt sich eine für die ganze Schweiz einheitliche Regelulng auf. Obwohl der Bund die Befugnis hätte (Art. 95 Abs. 1 BV), hält er hier sich zurück, so lange nicht die Kantone selber eine Bundesregelung vorschlagen. Gesamtschweizerische Konkordate umgekehrt sind schon aus demokratierechtlicher Perspektive wenn auch nicht unzulässig, so doch problematisch.

Die aktuelle Rechtslage und die damit auch zusammenhängende Frage der Respektierung des staatlichen Gewaltmonopols war das Thema der Delegiertenversammlung des Verbandes Schweizerischer Polizeibeamter (VSPB) vom 10. Juni 2016. Markus Mohler hat die ihm gestellten Fragen in einem Kurzreferat zu beantworten versucht.

Exchange of National Intelligence

National intelligence services have new options for data gathering – and new options of exchanging intelligence. They are cooperating more or less closely. Rules given by national legislators may interfere with human rights guarantees. The well known philosophic topic of freedom and security has become effective again.

The presentation was held on the Conference from 7th April 2016 at the Law Faculty of the University of Basel: "Regulating International Transfers of Data".

Verfassungsrechtliche Ignoranz?

Die von den Räten bereits beschlossenen Änderungen des Bundesgesetzes über die Armee und die Militärverwaltung (MG; Geschäft 14.069) stehen teilweise im Widerspruch zu bindenden Verfassungsbestimmungen. Verfassungsrechtliche Fragen wurden vertieft nicht behandelt. Das Parlament scheint sich um solche verfassungsrechtliche Vorgaben nicht zu kümmern, wie wohl eine Initiative gerade die Verfassung die obersten Rechtsquelle sein soll. Ein kurzer Überblick dazu in einem Beitrag in der Allgemeinen schweizerischen Militärzeitschrift (ASMZ) 12/2015.

Urteilsbesprechung BVGer A-777/2014 (Major A.)

 

Sachverhalt

Major A. ist seit zwei Jahren Bataillonskommandant ad interim. Nun soll ihm das Bataillonskommando definitiv zufallen. Bei der Personensicherheitsprüfung zeigt sich, dass Major A. „(…) wegen Irreführung der Rechtspflege im Sinne von Art. 304 Ziff. 1 Abs. 1 des Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0) und versuchten Betrugs im Sinne von Art. 146 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 22 Abs. 1 StGB zu einer bedingten Geldstrafe von 150 Tagessätzen unter Ansetzung einer Probezeit von zwei Jahren und einer Busse entsprechend einer Ersatzfreiheitsstrafe von 35 Tagen verurteilt“ worden war.

A. hatte einen „(…) Nachtclub aufgesucht und dabei Konsumationen und Dienstleistungen im Gegenwert von rund Fr. 4'000.– bezogen, die er mit zwei Kreditkarten beglichen hatte. Einen Monat später hatte er bei der Polizei den Diebstahl dieser beiden Kreditkarten angezeigt.“ Kurz vor Ablauf seiner Probezeit besuchte A. – zusammen mit seinem Anwalt – wieder ein Etablissement und nahm sexuelle Dienstleistungen in Anspruch; diesmal aber ohne strafrechtliche Relevanz.

Die Fachstelle stellte Major A. eine negative Risikoverfügung aus. Sie sehe in A. ein „Sicherheitsrisiko und empfehle, ihm keinen Zugang zu VERTRAULICH oder GEHEIM klassifizierten Informationen, GEHEIM klassifiziertem Armeematerial oder militärischen Anlagen mit Schutzzonen 2 und 3 zu gewähren. Zur Begründung führt die Fachstelle im Wesentlichen aus, sein Verhalten lasse bezüglich Integrität, Vertrauenswürdigkeit und Zuverlässigkeit berechtigte Zweifel aufkommen, welche in seiner besonders sicherheitsempfindlichen Funktion ein erhöhtes Sicherheitsrisiko erzeugten. Ein weiteres Sicherheitsrisiko bestehe betreffend Erpressbarkeit.“

Dagegen erhob A. Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht.

Erwägungen

Allgemeines

Dem Bundesverwaltungsgericht kommt volle Kognition zu (Art. 49 VwVG). Es auferlegt sich aber eine gewisse Zurückhaltung, indem es „(…) ohne hinreichenden Grund nicht sein eigenes Gutdünken an die Stelle des Ermessens und des technischen Wissens der Vorinstanz als fachkundige Verwaltungsbehörde“ setzt. „Soweit die Überlegungen der Vorinstanz als sachgerecht erscheinen, ist grundsätzlich nicht in deren Ermessen einzugreifen“ (E. 2.).

„Als Sicherheitsrisiken im Sinne des BWIS gelten insbesondere Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, gewalttätiger Extremismus, kriminelle Handlungen, Korruption, finanzielle Probleme, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und exzessiver Lebenswandel.“ Eine kriminelle Handlung braucht nicht vorzuliegen, um von einem Sicherheitsrisiko auszugehen (E. 4.1).

„Die Bejahung eines relevanten Sicherheitsrisikos im Sinne des BWIS kann dabei auch aufgrund der Summe mehrerer Risikoquellen gerechtfertigt sein, selbst wenn einzelne davon für sich genommen kein relevantes Sicherheitsrisiko darstellen würden“ (E. 4.2.1).

Verurteilgung des A.

„Eine Verurteilung wegen krimineller Handlungen führt dabei nicht zwingend zu einer negativen Beurteilung bzw. zur Annahme eines Sicherheitsrisikos. Auszugehen ist vielmehr von der Art des Delikts, den Umständen und den Beweggründen der Delinquenz. Es ist zu fragen, ob die damaligen Umstände Rückschlüsse auf Charakterzüge des Beschwerdeführers zulassen, die einen Risikofaktor darstellen“ (E. 6.1).

„Das deliktische Verhalten des Beschwerdeführers zeugt von erheblicher krimineller Energie, insbesondere auch in Bezug auf die im Rahmen einer Sicherheitsprüfung geforderten Eigenschaften.“ Mit der Vertuschung seines Begrugsversuches zeigte „er sich ausgerechnet jener Institution – dem Staat – gegenüber als nicht vertrauenswürdig und nicht integer, auf deren Vertrauen er als Bat Kdt angewiesen wäre und welcher er in dieser Funktion hätte dienen sollen. Auch die verhältnismässig geringe Deliktssumme vermag nicht für den Beschwerdeführer zu sprechen“ (E. 6.5.2).

Erpressbarkeit

Auch wenn A. sein Verhalten gegenüber seiner Ehefrau offengelegt hat, bleibt er erpressbar. Er ist ein leitender Stellung als Jurist tätig. Seitens der Arbeitgeberin hat niemand Kenntnis von seiner Verurteilung und seinen Eskapaden. Seine „Zielattraktivität“ ist erhöht (E. 7.4.1 und 7.4.2).

Spektakelwert

Zudem stellt auch der „Spektakelwert“ dieses „sex and crime“ Falles ein Sicherheitsrisiko dar. Zu denken wäre, dass die (Boulevard) Medien über das Leben des Offiziers berichten könnten (E. 8.4).

Verhältnismässigkeit

Die negative Risikoverfügung erweist sich als verhältnismässig, da keine mildere Massnahme erkennbar ist (E. 10.2). Zudem überwiegen die „mit der Risikoerklärung verfolgten öffentlichen Sicherheitsinteressen (…) das private Interesse des Beschwerdeführers an deren Aufhebung, da insbesondere seine beruflichen Interessen nicht tangiert werden“ (E. 10.4).

Beurteilung

Den Ausführungen der Fachstelle (hier nicht erwähnt) und jenen des Bundesverwaltungsgerichts kannn weitgehend gefolgt werden. Beide Behörden stellen auf das potenzielle Risiko ab, welches durch Major A. der Armee und dem Staat erwachsen könnte.

Hingegen erscheint fraglich, ob der "Spektakelwert" zur Prüfung eines Risikos gehört. Hier wird das Schutzobjekt - der Schutz vertraulicher oder geheimer Informationen - ersetzt durch das Risiko einer Reputationsgefährdung der Armee.

Diesbezüglich wäre es m.E. in erster Linie die Verantwortung des vorgesetzten Brigadekommandanten abzustellen, Major A. nicht zu befördern. Denn ganz offensichtlich würde A. mit seinem angeschlagenen Leumund nicht einmal zum Leutnant befördert. Wer aber die Voraussetzungen nicht erfüllt, um überhaupt Offizier werden zu können, darf erst recht nicht ein Bataillon befehligen. So wies auch die Fachstelle darauf hin, dass ein Bataillonskommandant seine Aufgaben "in erster Linie durch sein einwandfreies persönliches Vorbild" erfüllt (E. 6.2).

(Reto Müller, 13. November 2014)

Urteilsbesprechung SK.2011.12, 6B_613/2012, 6B_604/2012

Die Pflicht eines Strafgerichts, bei einem Schuldspruch zusammen mit dem Strafurteil zwingend und vollständig auch über die anhängig gemachte Zivilklage zu entscheiden (Art. 126 Abs. 1 Bst. a StPO; gesetzliche Ausnahmen nach Abs. 2 und übermässig aufwändige Abklärungen für vollständige Beurteilungen nach Abs. 3 vorbehalten), führt bei schuldig gesprochenen Personen, die für eine Organisation handeln, welche einer öffentlich-rechtlichen Organisationshaftung unterstellt ist, zu einer Kollision mit dem Organisationshaftungsrecht.

Weiterentwicklung der Dienstpflicht

Auch (oder gerade) nach der Ablehung der Volksinitiative zur Abschaffung der Militäridenstpflicht stellen sich Fragen rund um die Ausgestaltung von Dienstpflichten. "CHANCE MILIZ" stellte an der Versammlung vom 25. Oktober 2014 in Luzern die Frage nach der Weiterentwicklung der Dienstpflicht: Wie viel Zwang braucht unsere Sicherheit?

Nach einer Einführung durch Br Daniel Keller und einem Referat von KKdt André Blattmann diskutierten in einem ersten Panel

- Dominik Walliser, Kommandant Rettung Basel-Stadt
- Christoph Flury, Stv. Direktor BABS
- Reto Müller, Lehrbeauftragter für Sicherheits- und Polizeirecht

Ein andschliessendes zweites Panel hatte den Fokus auf der Politik. Es diskutierten

- Susanne Hochuli, Regierungsrätin Grüne/AG
- Beat Flach, Nationalrat GLP/AG
- André Blattmann, CdA

Aus rechtlicher Sicht bilden der Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie das Verbot der Zwangsarbeit (Art. 4 EMRK) - wenn auch eher abstrakte - Grenzen. Im Anschluss an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte müssten sich zwangsweise durchsetzbare Bürgerpflichten am jeweiligen Zweck und der Intensität des Eingriffs in die Freiheit der Bürgerinnen und Bürger messen lassen.

Eine Zusammenfassung des Anlasses findet sich anbei.

Bild: Chance Miliz

Weiterentwicklung der Armee (WEA)

Am 28. Juni 2013 hat der Bundesrat die Vernehmlassung über die Weiterentwicklung der Armee (WEA) eröffnet. Nach einem "Marschhalt" aufgrund der Gripen-Abstimmung vom 18. Mai 2014 folgten am 2. September 2014 der neue Entwurf zur Ändeurng der gesetzilchen Grundlagen (Militärgesetz und Bundesgesetz über die militärischen Informationssysteme sowie Armee-Verordnungen) mit der zugehörigen Botschaft des Bundesrates.

Die Vorlage sieht unter anderem vor, dass

- die Armee weiter verkleinert werden soll;
- die Reserve abgeschafft werden soll;
- eine Verkürzung der WK-Dauer vorgeschlagen wird;
- der Militärdienst besser auf Berufs- und Familienpflichten abgestimmt werden soll.

Sicherheitspolitisch wirft die Vorlage indes heikle Fragen auf, insbesondere da die Truppe nicht mehr permanent verfügar wäre und weil eine WK-Dauer von zwei Wochen möglicherweise nicht genügt, einen genügenden Ausbildungsstand der WK-Einheiten zu gewährleisten.

Siehe auch: Armeebericht 2010

In Anlehnung an den sicherheitspolitischen Bericht werden im Armeebericht vom 1. Oktober 2010 die Bedrohungen und Gefahren aufgezeigt, bei welchen Leistungen der Armee zu erbringen sind, und die Konsequenzen dargelegt, die sich für die Armee ergeben.

Der Bericht skizziert ein Grundmodell der Armee. Bei den Leistungen der Armee soll die Akzentverschiebung von der Verteidigung hin zu umfassenden Schutzaufgaben fortgesetzt werden. Die  Friedensförderungseinsätze sollen qualitativ und quantitativ verstärkt werden, mit einem Schwergewicht beim Einsatz hochwertiger Mittel, für die besonders Bedarf besteht.

Bei der Verteidigung geht es um die Erhaltung und Weiterentwicklung einer Kernkompetenz; diese bleibt die zentrale Befähigung der Armee. Die aktiven Verbände werden vollständig ausgerüstet, der Tiger-Teilersatz wird realisiert. Schliesslich werden Eckwerte für die Weiterentwicklung der Armee festgelegt.

Gutachten Prof. Rainer J. Schweizer

Im Auftrag von Bundesrat Maurer erstellte Prof. Rainer J. Schweizer ein Gutachten zu den verfassungs- und völkerrechtlichen Anforderungen an die Verteidigungskompetenz der Armee. Dabei geht es zentral um die Frage, welche rechtlichen Vorgaben gegen eine (finanzpolitisch determinierte) zu starke Verkleinerung der Armee sprechen.

Kritik im Parlament und Folgeaufträge

Der Armeebericht hat insbesondere in den Eigenössischen Räten teils starke Kritik erfahren. Dabei ging es primär um die angestrebten Bestände der Armee (80'000 AdA, wie vom Bundesrat vorgeschlagen, 100'000 AdA oder 120'000 Ada?) sowie den finanziellen Rahmen (mehr als die 4,4 Mia. CHF gemäss bundesrätlichem Bericht). 

In der Folge sind Zusatzbereichte zum Armeeberichte erschienen.

Ungenügende Polizeibestände in der Schweiz

Dass in der Schweiz die Polizeibestände gesamthaft zu tief sind und für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im erwarteten Mass nicht zu genügen vermögen, wurde vor zehn Jahren zwischen den Kantonen und dem Bund letztmals einvernehmlich festgestellt (USIS). Damals wurde die Anzahl der fehlenden Polizeiangehörigen auf 1600 beziffert. Seither ist nicht nur die Bevölkerung in der Schweiz um rund 10% gewachsen, auch die Anforderungen an die Polizeidienste haben qualitativ und quantitativ stark zugenommen (neue Straftatbestände, Zunahme bestimmter Deliktskategorien, strengere Verfahrensregeln). Diesen neuen Verhältnissen wurde durch entsprechende Bestandeserhöhungen kaum Rechnung getragen.

Um Spitzenbelastungen zu bewältigen, wurden und werden oft Truppen der Armee für subsidiäre Sicherheitseinsätze zugezogen, was indessen den diesbezüglichen Bestimmungen der Bundesverfassung nicht entspricht. Auch hat die Eidg. Zollverwaltung mit verschiedenen Grenz- und Nicht-Grenzkantonen Vereinbarungen betr. die Übernahme polizeilicher Aufgaben durch das Grenzwachtkorps abgeschlossen, was ebensowenig der Verfassung entspricht.

In einem Vernehmlassungsverfahren ist eine Änderung des Zollgesetzes vorgestellt worden, die darauf hinausläuft, dass das Grenzwachtkorps im ganzen Land (nach welchen Kriterien?) Polizeiaufgaben, die in den Zuständigkeits- und Verantwortungsbereich der Kantone fallen, übernehmen können soll. In einem zweiten Vernehmlassungsverfahren über die Weiterentwicklung der Armee wird dargestellt, dass der grössere Teil der Armee künftig für die polizeiliche Gewährleistung der Sicherheit im Inneren des Landes zur Verfügung stehen soll. Explizit, so wird dargetan, sei das Subsidiaritätsprinzip nicht (mehr) zu beachten.

Alle diese Änderungen sollen ohne eine Teilrevision der Bundesverfassung bloss auf der Stufe von Bundesgesetzen vorgenommen werden, was in undeutlicher Weise bereits im Bericht des Bundesrates zum Postulat Malama angetönt worden ist. Im beigefügten Aufsatz wird belegt, dass beide Vorschläge in fundamentalere Weise der Bundesverfassung in mehrerer Hinsicht widersprechen. Ohne eine diesbezügliche Verfassungsänderung würde das Demokratieprinzip gravierend verletzt.

Polizeiliche Unterbestände könnten jedoch auch verfassungskonform durch Kantone und Städte in Eigenverantwortung zumindest für Spitzenbelastungen ausgeglichen oder doch gemildert werden: Freiwillige Polizeidienste, wie sie sich in andern europäische Staaten bewährt haben, bildeten eine kostengünstige Alternative zu den bisherigen der BV widersprechenden Praktiken und Vorschlägen.

Der Aufsatz Ungenügende Polizeibestände erschien im Heft 2/2013 (September 2013) des Fachorgans Sicherheit&Recht (Dike Verlag, Zürich/St. Gallen).

Nachrichtendienst des Bundes

Bild: Dike Verlag

Besprechung der Dissertation von Tatjana Rothenbühler

Völkerrechtliche Aspekte nachrichtendienstlicher Tätigkeit: Am Beispiel der mit dem Ausland betrauten Dienststellen des Nachrichtendienstes des Bundes (NDB). Diss. Freiburg 2011, Zürich/St.Gallen 2012.

Rezension von Reto Müller, erschienen in Sicherheit & Recht, 2013, Nr. 1.

Siehe auch: Staatsschutz braucht klare Regelungen

Die föderalistische Teilung von operationellen und Kontrollaufgaben gemäss BWIS bereitet nach wie vor erhelbliche Schwierigkeiten. Unklare, ja teilweise wiedersprüchliche Bestimmungen führen zu einem Defizit punkto Föderalismus, Gewährleistung der Rechtsstaatlichkeit und Gewaltenteilung. Digma 2009.

Staatliches Gewaltmonopol

Am 20./21. Juni 2012 fand in Baden unter der Leitung von Prof. Benjamin Schindler, Prof. Rainer J. Schweizer und Dr. Markus Mohler eine Tagung des Instituts für Rechtswissenschaft und Rechtspraxis der Universität St. Gallen über verschiedene aktuelle Fragen des Sicherheits- und Polizeirechts statt. Die einzelnen behandelten Themen der Referate lauteten:

- Staatliches Gewaltmonopol (Markus Mohler)

- Privatisierung von Polizeiaufgaben (Andreas Zünd/Christoph Errass)

- Bundesstaatliche Kompetenzaufteilung im Polizei- und Sicherheitsrecht (Rainer J. Schweizer)

- Grundrechte (Patricia Egli)

- Rechtsschutz im Polizeirecht: Eine Standortbestimmung (Benjamin Schindler)

- Rechtsstaatliche Polizei in Zeiten intensivierter Prävention (Erhard Denninger)

- Wegweisungen und Rayonverbote in Überblick (workschop: Daniel Moeckli/Raphael Keller).

Alle teilweise stark erweiterten Referatstexte sind in Sicherheit&Recht, Heft 3/2012, November 2012 (Dike Verlag, www.dike.ch, zeitschriften@dike.ch), abgedruckt.

 

Der Beitrag über das staatliche Gewaltmonopol findet sich hier:

Abbau des Rechtsstaates von oben

Anmerkungen zur jüngsten Entwicklung im Steuerstreit mit den USA (auf Grund von Artikeln im Tagesanzeiger vom 14. und der NZZ vom 18. April 2012 und weiteren Meldungen dazu in der NZZ v. 27. Juli, 7. August 2012 und in der Basellandschaftlichen Zeitung vom 30. Juli 2012)

Herausforderung Innere Sicherheit

Postulat Malama: Innere Sicherheit. Klärung der Kompetenzen

Bedeutung des Postulats

Seit dem Scheitern der IMP-Vorlage (Interkantonale Mobile Polizei) in den Kantonen sowie der BuSiPo-Vorlage (Bundessicherheitspolizei) in einer Eidgenössischen Volksabstimmung 1979 ist umstritten, welche Kompetenzen dem Bund im Berich der Inneren Sicherheit heute zustehen sollten und welche nicht. Schleichend hat der Bund damit begonnen, Aufgaben der Kantone zu übernehmen (im Grenzraum, in Zügen, vor Botschaften). Das Verfassungsrecht wird damit über seine Grenzen strapaziert.

Mit Anwort vom 2. März 2012 hat der Bundesrat Handlungsbedarf erkannt und sowohl Gesetzes- als auch Verfassungsrevisionen als notwendig bezeichnet.

Bericht des Bundesrates vom 2. März 2012

application/pdf Bericht BR Erfuellung Postulat Malama_20120302.pdf (912,9 kB)

Sicherheitspolitischer Bericht 2010

Am 14. April 2010 hat der Bundesrat den Entwurf zum neuen Sicherheitspolitischen Bericht der Schweiz veröffentlicht. Der neue Bericht ersetzt den Sicherheitspolitischen Bericht 2000 aus dem Jahre 1999.

Der Bericht nimmt eine Analyse der sicherheitspolitischen Entwicklung der letzten zehn Jahre vor. Er bewertet die Bedrohungen und Gefahren für die Schweiz und äussert sich zur Verwundbarkeit und zum internationalen Umfeld der Schweiz. Dabei kommt der Bericht zum Schluss, dass zwar markante sicherheitspoli-tische Akzentverschiebungen erfolgt oder noch im Gang sind, dass aber die sicherheitspolitische Situation der Schweiz insgesamt nicht grundlegend anders ist als vor zehn Jahren.

Sicherheitspolitik und Sicherheitsrecht

Aufsatz von Markus Mohler und Prof. Rainer J. Schweizer zu sicherheitsrechtlichen Problemstellungen im Zusammenhang mit dem neuen sicherheitspolitischen Bericht, erschienen in der elektronischen Publikation Jusletter.

Macht und Recht: Die Bundesintervention im 19. und 20. Jahrhundert

Referat von Reto Müller anlässlich des Treffens des Arbeitskreises Verfassungsgeschichte vom 16. Februar 2010 in Genf.

Die Rolle der Armee in der Inneren Sicherheit - Vom Einsatzinstrument ultima ratio zum Präventionsinstrument?

Der Aufsatz ist erschienen in der Festschrift der Offiziersgesellschaft Lenzburg (Hrsg.) "150 Jahre Offiziersgesellschaft Lenzburg", Lenzburg 2009

Innere Sicherheit Schweiz - Rechtliche und tatsächliche Entwicklungen im Bund seit 1848 (Diss. Basel 2009)

Innere Sicherheit Schweiz - Rechtliche und tatsächliche Entwicklungen im Bund seit 1848 beleuchtet die Wahrnehmung der Aufgaben zur Wahrung der Inneren Sicherheit durch den Bund. Das im Kern seit 1848 unveränderte System stösst seit über hundert Jahren immer wieder an seine Grenzen - für wirkliche Reformen fehlte aber bislang der Mut. Das Werk umfasst einen umfangreichen Vorspann, rund 500 Seiten Text sowie 19 zusammenfassende Thesen, 9 Forderungen und den Aufruf zu einer Neufassung von Art. 57 der Schweizerischen Bundesverfassung (Sicherheit). Es wurde im Mai 2009 auf Antrag von Prof. Dr. Markus Schefer, LL.M. als Dissertation der Juristischen Fakultät der Universität Basel angenommen und im August 2009 beim Thesis Verlag in Egg bei Einsiedeln publiziert.

Rezension Sicherheit & Recht 2010/2 (Prof. Benjamin Schindler)

application/pdf Sicherheit und Recht 2010-2 S. 141f.pdf (1,7 MB)

Rezension ASMZ 9/2009 (Eugen Thomann)

application/pdf Rezension_ASMZ.pdf (449,9 kB)

Rezension ZSR 126 (2010), Band 3, S. 361 ff. (Dr. Peter Kottusch)

application/pdf ZSR 2010 S 361 ff.pdf (1,1 MB)

Unsicherheit über Sicherheit (AJP 2007 / NZZ 2007)

Mit der "Wende" von 1990 sind einst klare Begriffe unklar geworden. Innere und äussere Sicherheit lassen sich, wie der Sicherheitspolitische Bericht 2000 festhält, kaum mehr voneinander trennen. Die Bundesverfassung hält aber aus föderalistischen Gründen an einer Trennung fest.

Vor diesem Hintergrund beleuchtet der in der Allgemeinen Juristischen Praxis (AJP) 2007 erschienene Aufsatz die Herkunft des Sicherheitsbegriffs, die Verfassungsrechtliche Kompetenzlage, die Sicherheitspolitik als demokratischen Prozess sowie aktuelle Entwicklungen (BWIS, EURO 08, WEF) für die Schweiz.